Najlepszym dowodem na to, że polska transformacja nie wydarzyła się wyłącznie w Warszawie, nie są wykresy PKB. Wystarczy wsiąść do samochodu i przejechać kilkaset kilometrów przez kraj. Obwodnice średnich miast, oczyszczalnie, nowe linie tramwajowe, lokalne drogi, szkoły, biblioteki, centra kultury, zrewitalizowane rynki, ścieżki rowerowe, transport publiczny, sieci wodociągowe. Polska prowincja w ciągu dwóch dekad zmieniła się w tempie, które z perspektywy mieszkańca Europy Zachodniej może być wręcz trudne do zauważenia, bo tam podobna infrastruktura powstawała przez kilka pokoleń.

W Polsce ogromna część tej modernizacji wydarzyła się w czasie życia jednego pokolenia.

Łatwo opowiedzieć tę historię jako efekt miliardów euro, które po 2004 roku popłynęły z Brukseli. I oczywiście bez europejskiej polityki spójności skala tej przemiany byłaby nieporównywalnie mniejsza. OECD stwierdza wręcz, że bez dostępu do funduszy UE znaczna część postępu osiągniętego w rozwoju regionalnym Polski prawdopodobnie nie byłaby możliwa. Ale pieniądze są tylko połową tej historii. Unia dawała podobne narzędzia również innym państwom Europy Środkowej. Żeby miliardy zamieniły się w drogi, tramwaje, kanalizację, parki technologiczne i odnowione centra miast, potrzebny był jeszcze ktoś, kto potrafił te pieniądze wydać. I właśnie tutaj zaczyna się mniej spektakularny, ale być może równie ważny polski sukces: samorząd. Jego fundament powstał jeszcze zanim Polska weszła do Unii. Najpierw w 1990 roku odtworzono rzeczywistą autonomię gmin, a potem reforma z 1999 roku stworzyła obecny trójstopniowy system: gminy, powiaty i 16 dużych województw samorządowych. Województwo przestało być wyłącznie terenowym ramieniem państwa. Otrzymało własny sejmik, zarząd i marszałka, a jednym z jego najważniejszych zadań stało się planowanie rozwoju regionu.

OECD już kilkanaście lat temu oceniała, że spośród państw Europy Środkowej i Wschodniej Polska należała do tych, które poszły najdalej w procesie decentralizacji.

To rozwiązanie okazało się niemal idealnie dopasowane do logiki europejskiej polityki spójności. Bruksela mogła wyznaczać cele i dostarczać kapitał, Warszawa negocjować ramy programów, ale ogromna część decyzji inwestycyjnych zapadała bliżej miejsc, których dotyczyły. Marszałkowie, prezydenci miast, burmistrzowie i wójtowie zaczęli działać jak lokalni inwestorzy. To oni wiedzieli, czy większym problemem regionu jest brak połączenia kolejowego, obwodnicy, kanalizacji, przestrzeni publicznej czy infrastruktury dla przedsiębiorstw. Skala tego procesu jest ogromna. W 2018 roku polskie samorządy odpowiadały za 50,2 proc. wszystkich inwestycji publicznych w kraju. Innymi słowy, co druga złotówka inwestowana przez sektor publiczny była wydawana poniżej poziomu rządu centralnego. To zmienia sposób myślenia o państwie. Polska modernizacja nie jest wyłącznie projektem, który spływa z centrum na peryferie. W znacznej mierze powstaje jednocześnie w tysiącach miejsc. Unia Europejska dostarczyła temu systemowi paliwa. W perspektywie 2014–2020 polityka spójności udostępniła Polsce 78,8 mld euro. Według porównywalnych danych Komisji Europejskiej z czerwca 2023 roku poziom absorpcji wynosił wówczas 91 proc. Dla porównania w tym samym momencie Estonia miała 91 proc., Litwa 89 proc., Węgry 88 proc., Słowenia 86 proc., Czechy 84 proc., Rumunia 77 proc., Łotwa 76 proc., Słowacja 72 proc., a Chorwacja 65 proc. Nie są to ostateczne wyniki zamknięcia perspektywy, lecz fotografia wykonana w jednym momencie przed końcowym rozliczeniem programów. Dobrze pokazuje jednak różnice w tempie przekuwania przyznanych środków w rzeczywiste projekty. Jeszcze ciekawsze jest to, jak bardzo system został już zregionalizowany. W obecnej perspektywie 2021–2027 Polska pozostaje największym beneficjentem polityki spójności w UE i dysponuje około 76 mld euro. Same 16 programów regionalnych ma wartość około 33,5 mld euro. Każde województwo posiada więc własny wielomiliardowy program inwestycyjny: od około 900 mln euro w Lubuskiem po ponad 5 mld euro na Śląsku. Do 22 lutego 2026 roku w polskich programach krajowych i regionalnych podpisano 24 597 umów na inwestycje o wartości prawie 249 mld zł, a zakontraktowane dofinansowanie z UE odpowiadało 61,4 proc. dostępnej alokacji.

To właśnie tutaj zaczyna się różnica pomiędzy 'otrzymaniem funduszy’ a posiadaniem instytucjonalnej zdolności do ich wykorzystania. Dobrym kontrapunktem jest Słowacja.

Słowacja ma 2890 gmin, a przeciętna z nich liczy zaledwie około 1900 mieszkańców. Aż 84 proc. słowackich gmin ma mniej niż 2 tys. mieszkańców. Dla porównania polska gmina jest przeciętnie wielokrotnie większa. Taka fragmentacja ma bardzo praktyczne konsekwencje. Mała gmina może dobrze znać potrzeby swoich mieszkańców, ale niekoniecznie posiada zespół prawników, inżynierów, analityków i specjalistów od zamówień publicznych zdolny przygotować wielomilionowy projekt infrastrukturalny, przeprowadzić przetarg, rozliczyć unijne finansowanie i jeszcze przez kilka lat raportować jego rezultaty. OECD wskazuje, że słowackie małe samorządy mają ograniczone możliwości pozyskiwania własnych dochodów oraz przygotowywania i wdrażania bardziej skomplikowanych projektów, a niemal 70 proc. budżetów regionalnych i komunalnych pochodzi tam z transferów i dotacji państwowych.

Dodatkowo, dziś około 90% polskich gruntów w gminach jest zarządzanych lokalnie, to znaczy, że samorządy samodzielnie decydują o inwestycjach, urbanistyce, rewitalizacji, czy projektach infrastrukturalnych.

Na Słowacji natomiast system pozostał bardziej scentralizowany, duży odsetek gruntów, zwłaszcza w terenach wiejskich i górskich, pozostaje pod zarządem państwa lub wspólnot ziemskich, które odziedziczyły skomplikowane struktury własnościowe z czasów monarchii habsburskiej i socjalizmu. Efekt widać także w funduszach europejskich. Komisja Europejska w raporcie dla Słowacji z 2023 roku pisała wprost, że jej zdolność absorpcji funduszy UE należała do najniższych w Unii, wskazując na niewystarczającą wydolność administracji, problemy z zarządzaniem środkami oraz fragmentację samorządów i słabą koordynację pomiędzy poszczególnymi poziomami władzy. OECD zwracało później uwagę, że szczególnie słabo wyglądało wykorzystywanie środków przeznaczonych na ochronę środowiska, odporność klimatyczną oraz infrastrukturę transportową i energetyczną.

Różnicę między Polską i Słowacją można zobaczyć bez studiowania raportów. Wystarczy przejechać przez oba kraje. Chodzi o skalę i powtarzalność procesu.

W Polsce modernizacja infrastruktury stała się czymś, co dzieje się równolegle w setkach gmin i miast. Kolejne pokolenia samorządowców nauczyły się przygotowywać projekty, aplikować o środki, konstruować wkłady własne i łączyć inwestycje w większe strategie rozwojowe. Powstała instytucjonalna pamięć transformacji. To być może jedna z najbardziej niedocenianych polskich kompetencji. Kiedy mówi się o przewagach Polski, najczęściej pojawiają się przedsiębiorczość, wielkość rynku, wykształcona siła robocza czy geograficzne położenie. Rzadziej zwraca się uwagę na fakt, że przez ponad trzy dekady zbudowaliśmy wielopoziomowy system zarządzania, w którym bardzo duża część odpowiedzialności za codzienne funkcjonowanie państwa znajduje się poza Warszawą. Nie oznacza to, że polski model jest pozbawiony wad. OECD zwraca uwagę również na niedostateczne dochody własne samorządów, problemy z koordynacją pomiędzy gminami, potrzebę rozwoju zarządzania metropolitalnego czy utrzymujące się luki inwestycyjne.

Reformę samorządową przeprowadzono kilka lat przed wejściem do Unii. Kiedy w 2004 roku pojawił się dostęp do ogromnego europejskiego kapitału, istniała już sieć instytucji, które mogły z niego korzystać. Samorząd otrzymał pieniądze, ale wcześniej dostał coś ważniejszego: odpowiedzialność. Można więc spojrzeć na Polskę jako na jeden wielki eksperyment z lokalnym samostanowieniem. Szesnaście województw, prawie 2,5 tys. gmin, setki miast i powiatów przez dwie dekady podejmowały tysiące niezależnych decyzji o tym, jak ma wyglądać ich własna modernizacja. Z tych decyzji powstała dzisiejsza Polska: nie jednolita i nie wszędzie równie zamożna, ale zmieniająca się jednocześnie w bardzo wielu miejscach. Fundusze europejskie dostarczyły jej kapitału. Reforma samorządowa stworzyła mechanizm, który potrafił ten kapitał zamieniać w rzeczywistość.